Особое внимание в рамках надлежащего управления общественными финансами на современном этапе уделяется управлению налоговыми расходами.

Налоговые расходы имеют двойственную природу: с одной стороны, они являются выпадающими доходами бюджетов публично-правовых образований, с другой стороны, представляют собой меры государственной поддержки для отдельных категорий налогоплательщиков, а для бизнеса – налоговыми стимулами, сигнализирующими о том, что данное направление является одним из приоритетов социально-экономического развития.

Подходы к идентификации налоговых расходов в совокупности налоговых льгот, методы оценки выпадающих доходов и раскрытия информации в каждой стране имеют свою специфику. Контуры системы управления налоговыми расходами в отечественной практике основываются на положениях бюджетного законодательства, нормативных правовых актах, методических рекомендациях Минфина России. Особенность идентификации налоговых расходов в нашей стране связана с отнесением к налоговым расходам не только налоговых льгот, но также льгот, закрепленных неналоговым законодательством, – таможенным и об обязательном социальном страховании. Программно-целевые принципы управления общественными финансами и целевой критерий отнесения налоговых льгот к категории налоговых расходов предопределили требование о включении налоговых расходов в государственные и муниципальные программы.

Для того, чтобы механизм налоговых расходов можно было признать эффективным, отказ от части поступлений в доход бюджета в текущем бюджетном цикле должен компенсироваться будущими доходами бюджета, или как минимум не приводить к их снижению при условии достижения поставленных целей. При отсутствии эффективной системы управления налоговыми расходами простое увеличение налоговых льгот может привести к существенным потерям бюджета (так, размер налоговых расходов в 2018–2024 годах по оценкам Минфина России составляет от 4,3 до 5,3% ВВП ежегодно) и снижению прозрачности.

Субъектами системы управления налоговыми расходами являются финансовые и налоговые, иные уполномоченные органы, кураторы налоговых расходов (главные распорядители бюджетных средств). На кураторов налоговых расходов возложены полномочия по определению соответствия налоговых расходов целевым установкам, отраженным в государственных программах или иных документах, включающих социально-экономические цели; ответственность за процедуры подготовки паспортов налоговых расходов (раскрывающие нормативные, целевые и фискальные характеристики налогового расхода), разработку методик оценки налоговых расходов, анализ их эффективности. Оценка налоговых расходов требует качественной, своевременной, полной информации о налоговых льготах, освобождениях и иных преференциях, ее доступности для финансовых органов, кураторов налоговых расходов, коллегиальных органов, созданных в целях управления налоговыми расходами, организации системной работы и межведомственного взаимодействия.

Нормативное регулирование налоговых расходов на региональном уровне бюджетной системы дополнительно регламентируется актами высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Управление налоговыми расходами непосредственно увязано с распределением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, итоги оценки эффективности налоговых расходов учитываются при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, положительный совокупный бюджетный эффект от налоговой льготы включается в объем налогового потенциала региона. Таким образом, через трансфертный механизм стимулируется повышение качества реализации политики управления налоговыми расходами на региональном уровне.

Решения о применении налоговых льгот, освобождений и иных преференций могут считаться успешными при расширении налоговой базы, приросте бюджетных доходов, достижении программных и социально-экономических целей.

Светлана Демидова, доцент кафедры общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации